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Estados membros das Nações Unidas, do qual o Brasil é signatário, se comprometeram com a
elaboração de ações para a redução de riscos de desastres e com a busca de um caminho para
diminuir as vulnerabilidades frente às ameaças. O Marco de Ação de Hyogo (UNISRD, 2005), com
vigência de 2005 a 2015, confirmado e incrementado posteriormente pelo Marco de Sendai
(UNISRD, 2015), com vigência de 2015 a 2030, se configuram como instrumentos internacionais
para a implementação da redução de riscos de desastres e aumento da resiliência local das
nações e comunidades frente aos desastres. O Marco de Ação de Hyogo, institui a necessidade
de engajamento de toda sociedade na questão dos riscos de desastres, assim como no aumento
da resiliência das comunidades. Já o Marco de Sendai enfatiza a necessidade de empoderamento
das comunidades através da implementação de processos participativos inclusivos.
Mais adiante, em 2012, a Lei Federal Nº 12.608 institui a Política Nacional de Proteção e Defesa
Civil (PNPDEC), que promove alterações no Estatuto da Cidade, como agregar a obrigatoriedade
de elaboração dos Planos Diretores aos municípios incluídos no cadastro nacional de municípios
com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos. Alinhada a esta demanda, Carvalho (2015)
defende que, além dos requisitos genéricos da Lei 10.257/01, estes municípios deverão prever em
seus Planos Diretores ações, tais como: parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo,
buscando promover diversidade de usos; mapeamento das áreas suscetíveis à ocorrência dos
processos perigosos; planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de
população em áreas de risco de desastre; medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção
e à mitigação de impactos de desastres; e diretrizes para regularização fundiária.
Para atender às significativas demandas referentes ao tratamento do território, alinhadas tanto ao
Estatuto da Cidade quanto aos Marcos de Hyogo e Sendai e à PNPDEC, percebe-se a
necessidade de implementar estratégias para subsidiar o processo de tomada de decisões e
implementação de políticas públicas assertivas para a alocação de recursos, sobretudo no que se
refere à gestão de riscos de desastres em áreas de risco às comunidades. Sob este ponto de
vista, a redução de riscos de desastres, estabelecida pelo Marco de Ação de Hyogo e pelo Marco
de Sendai, percebeu-se a necessidade de se definir parâmetros para o diagnóstico dos problemas
que ameaçam os elementos expostos em um território. Assim, indicadores das vulnerabilidades
de um território se mostraram como uma estratégia apropriada para preencher esta necessidade.
4.2 Indicadores de Vulnerabilidade
Entendendo-se que a vulnerabilidade possa indicar uma condição preexistente que faz com que
um dado elemento exposto possa ser afetado por uma situação específica de desastre, de caráter
natural ou antrópico, o grau de vulnerabilidade amplia ainda mais a sua multidimensionalidade, já
que a magnitude do impacto de um evento extremo é mensurada, direta ou indiretamente, a partir
das perdas, danos e destruições gerados em todos os aspectos da vida de uma comunidade.
Sendo assim, as dimensões da vulnerabilidade a desastres estão intrinsecamente ligadas aos
aspectos ambientais e sociais da população, físicos das construções, da infraestrutura local, da
capacidade de resposta, entre outros. Para isto, é importante considerar cada situação e o tipo de
processo perigoso envolvido. Desta maneira, a avaliação da vulnerabilidade deve estar associada
à avaliação de distintos indicadores relacionados às possíveis perdas de cada dimensão
específica. Para tanto, mostrou-se necessária a construção de indicadores robustos e
direcionados para o mapeamento das vulnerabilidades em áreas suscetíveis aos processos
perigosos considerados neste artigo - inundações, enxurradas e movimentos de massa - para que
possam subsidiar a orientação na implementação de políticas públicas.